Das Subsidiaritätsprinzip und sein Kontext
Viele Menschen denken, dass das „Subsidiaritätsprinzip und sein Kontext“ ein trockenes und fast theoretisches Thema ist. Versuchen wir zu zeigen, dass das Subsidiaritätsprinzip in Wirklichkeit ein zentrales Thema unseres europäischen Menschenbildes und unseres Verständnisses des Zusammenlebens in der Europäischen Union ist.
Historischer Hintergrund der Idee
Die Idee der Subsidiarität existiert schon lange vor der Europäischen Union.
Tatsächlich wurde das Subsidiaritätsprinzip aus der christlichen Soziallehre heraus entwickelt, insbesondere um die persönliche Verantwortung und die Würde des Einzelnen zu betonen. Damals war das Subsidiaritätsprinzip revolutionär, da es die allmächtige Ordnung des autoritären, oft monarchischen Staates in Frage stellte. Andererseits gibt es ohne persönliche Verantwortung auch keine persönliche Schuld oder Verdienste, was nicht in das jüdisch-christliche Weltbild passt.
In der Neuzeit wurde das Subsidiaritätsprinzip von Papst Pius XI. gegen Ordnungen in Staat und Gesellschaft formuliert, die den Einzelnen nicht unterstützen, sondern ihn bevormunden. Die Subsidiarität war somit auch ein Gegenentwurf zum bereits etablierten Kommunismus in Russland, zum Faschismus in Italien und zum Aufstieg des Nationalsozialismus in Deutschland mit seiner völkischen Ideenwelt, die die Überlegenheit des Volkes im ethnischen Sinne gegenüber anderen Völkern wie auch gegenüber dem Individuum propagierte.
Hintergrund und europäischer Kontext
Wenn man auf europäischer Ebene von Subsidiarität oder Subsidiarität spricht, darf man nicht vergessen, dass die Bedeutung und Anwendung dieser Begriffe in den verschiedenen europäischen Sprachen unterschiedliche, manchmal sogar gegensätzliche Bedeutungen haben. So werden gegensätzliche Situationen miteinander verbunden. In romanisch-sprachigen Ländern wie Italienisch oder Französisch hat „subsidiär“ eher eine Bedeutung, die sekundär oder untergeordnet ähnelt, während in den deutschsprachigen Ländern „subsidiär“ die Grundlage des Föderalismus ist. Der Begriff „Föderalismus“ hingegen ist in den deutschsprachigen Ländern positiv besetzt, hat aber in den englischsprachigen Ländern eine entgegengesetzte Bedeutung, wo er eher mit Zentralisierung in Verbindung gebracht wird.
Vor diesem Hintergrund ist es nicht verwunderlich, dass die Behandlung des Themas Subsidiarität auf europäischer Ebene so schwierig ist und es bislang nicht geschafft hat, verbindlich zu sein. Die Konferenz über die Zukunft Europas auf der Ebene der Institutionen wird eine gemeinsame Sprache finden müssen, die sich im Rat und im Ausschuss der Regionen positiv auswirken wird.
Das in Artikel 5 (Artikel 3b) Absatz 2 des EG-Vertrags verankerte Subsidiaritätsprinzip unterscheidet bei der Frage, wer für die Ausübung einer Zuständigkeit zuständig ist, nur zwischen der Ebene der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaftsebene.
Nun wurde die Tatsache, dass „…die Maßnahmen der Europäischen Gemeinschaft gemäß dem Subsidiaritätsprinzip nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch deren Gebietskörperschaften betreffen, soweit diese nach dem nationalen Verfassungsrecht über eigene Gesetzgebungsbefugnisse verfügen“, in der Subsidiaritätserklärung Deutschlands, Österreichs und Belgiens, die auf dem Gipfel von Amsterdam auf Drängen Flanderns zur Kenntnis genommen wurde, klar zum Ausdruck gebracht. Es überrascht nicht, dass es sich um föderal organisierte Mitgliedstaaten handelt und dass alle drei zum deutschen (bzw. deutsch-flämischen) Sprachraum gehören. Es ist auch nicht überraschend, dass die genannten Staaten eine spezielle gemeinsame Erklärung abgeben mussten, während die Forderung von den anderen Mitgliedstaaten nicht unterstützt wurde.
Ein weiterer Punkt ist die verfassungsrechtliche und innenpolitische Lage in den anderen EU-Mitgliedstaaten.
Die oben genannten, föderal organisierten Mitgliedstaaten stehen im Verdacht, das Subsidiaritätsprinzip der Selbstorganisation anderer EU-Mitgliedstaaten, wie Italien (Südtirol), Spanien (Katalonien und Baskenland), zu missachten.
In seiner aktuellen Definition bedeutet Subsidiarität, dass öffentliche Aufgaben möglichst bürgernah geregelt werden sollen – zum Beispiel auf Gemeinde- oder Landesebene. Nur wenn ein bestimmtes Problem auf dieser Ebene nicht gelöst werden kann, sollte die Regelungskompetenz „nach oben“ verlagert werden.
Sowohl in Deutschland als auch in Europa fehlen jedoch in der Regel die Instrumente, um zu entscheiden, wann eine Aufgabe übertragen werden soll, da nicht definiert ist, wann eine Lösung nicht mehr von der unteren Ebene erbracht wird oder erbracht werden kann. –
Wenn beispielsweise der Schutz vor Epidemien, das allgemeine Interesse der erweiterten Gemeinschaft oder die zu erreichenden gleichen Lebensbedingungen ein Eingreifen der regionalen, föderalen oder europäischen Ebene erfordern, um auf die nächsthöhere Ebene zu gelangen. (Belgien hat in dieser Hinsicht klarere Grenzen gezogen und demonstriert dies auch durch die Vertretung des Mitgliedstaates Belgien durch die Regionen in den Europäischen Räten).
Artikel 5 des EG-Vertrags besagt: „In den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, wird die Gemeinschaft nach dem Subsidiaritätsprinzip nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können
Bei der Beurteilung, ob die Maßnahmen „auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden können und daher wegen des Umfangs oder der Wirkungen der in Betracht gezogenen Maßnahmen besser auf Gemeinschaftsebene zu verwirklichen sind“, darf nicht außer Acht gelassen werden, dass die Fähigkeit zur Problemlösung innerhalb Deutschlands, zwischen den Bundesländern und zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union unterschiedlich ausgeprägt ist. (Um kein Bundesland zu beleidigen, stelle ich nicht die Frage, wer Flughäfen rechtzeitig bauen kann oder wer überdurchschnittlich viele Spitzenuniversitäten finanzieren und gleichzeitig einen ausgeglichenen Haushalt haben kann).
Das Subsidiaritätsprinzip – Grundprinzip
Bei jeder Gesetzesinitiative muss die Europäische Kommission nachweisen, dass sie die betreffende Aufgabe besser lösen kann als die Regionen oder die Mitgliedstaaten, und sie begründet dies auch in den Vorschlägen, die sie auf Ersuchen der Mitgliedstaaten vorlegt.
Da der Begriff der Subsidiarität auf europäischer Ebene nicht eindeutig definiert werden kann (siehe oben), greift die Europäische Union auf das Instrument der ausführlichen Folgenabschätzung ihrer Maßnahmen zurück, die an mehreren Stellen im Vertrag von Lissabon verankert ist. So hat die Europäische Kommission in ihrem Arbeitsprogramm für 2021 für jeden geplanten Legislativvorschlag eine Folgenabschätzung vorgesehen, die auch die Prüfung möglicher Beeinträchtigungen bestehender Zuständigkeiten umfasst.
Allzu oft wird vergessen, dass die Kommission Vorschläge an die Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament schickt, die dann entscheiden, ob sie diese annehmen oder nicht.
Der Vertrag von Amsterdam enthält im „Protokoll über die Subsidiarität“ rechtsverbindliche Klarstellungen zur Anwendung des Subsidiaritätsprinzips. Damit ein Handeln der Europäischen Union gerechtfertigt ist, müssen zwei Bedingungen erfüllt sein:
– Die Ziele der Maßnahme können von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden.
– Die Ziele können daher besser durch eine Maßnahme der Gemeinschaft erreicht werden. Die Kommission muss also begründen, ob diese Bedingungen erfüllt sind. Gleichzeitig wird klargestellt, dass die Maßnahmen der Europäischen Union den Mitgliedstaaten so viel Raum wie möglich lassen müssen.
Das Subsidiaritätsprinzip garantiert einer untergeordneten Behörde ein gewisses Maß an Unabhängigkeit von einer ihr übergeordneten Behörde oder einer lokalen Behörde von der Zentralgewalt. Es handelt sich also um eine Aufteilung der Kompetenzen zwischen verschiedenen Ebenen der Macht, ein Prinzip, das die institutionelle Grundlage föderaler Staaten bildet.
Im Rahmen der Gemeinschaft angewandt bedeutet das Subsidiaritätsprinzip, dass die Mitgliedstaaten die Befugnisse behalten, die sie selbst am wirksamsten ausüben können, und dass der Gemeinschaft die Befugnisse übertragen werden, die die Mitgliedstaaten nicht zufriedenstellend ausüben können.
Das Subsidiaritätsprinzip gilt nur für Bereiche, die von der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten gemeinsam genutzt werden. Es gilt also nicht für ausschließliche Gemeinschaftszuständigkeiten oder ausschließlich nationale Zuständigkeiten. Die Abgrenzung ist jedoch unscharf, da die Zuständigkeitsbereiche der Gemeinschaft beispielsweise durch Artikel 308 (235) EG-Vertrag ausgeweitet werden können, wenn ein Tätigwerden der Gemeinschaft zur Erreichung der Ziele des Vertrags erforderlich erscheint.
Vertrag von Amsterdam
Ohne den Wortlaut der Subsidiaritätsregel in Artikel 5 (Artikel 3b) Absatz 2 EG-Vertrag zu ändern, wurde mit dem Vertrag von Amsterdam das „Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“ in den verfügenden Teil des EU-Vertrags eingefügt.
Wer sind die Adressaten des Subsidiaritätsprinzips?
Das Subsidiaritätsprinzip richtet sich an alle Organe der Union. Praktische Bedeutung hat es insbesondere im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren. Der Vertrag von Lissabon hat die jeweilige Rolle der nationalen Parlamente und des Gerichtshofs bei der Kontrolle der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips gestärkt. Der Vertrag von Lissabon hat nicht nur ausdrücklich auf die subnationale Dimension des Subsidiaritätsprinzips verwiesen, sondern auch die Rolle des Ausschusses der Regionen gestärkt und den nationalen Parlamenten die Möglichkeit gegeben, Regionalparlamente mit Gesetzgebungsbefugnissen in das „Frühwarnsystem“ einzubeziehen.
Kontrolle der EU-Organe durch die nationalen Parlamente („Frühwarnsystem“)
Gemäß den Bestimmungen des Vertrags von Lissabon überwachen die nationalen Parlamente die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips nach dem im Protokoll Nr. 2 vorgesehenen Verfahren. So kontrollieren die nationalen Parlamente, und das kann nicht genug betont werden, nicht nur die Europäische Kommission, sondern auch den Rat und das Europäische Parlament.
Im Rahmen dieses Verfahrens („Frühwarnsystem“) können die nationalen Parlamente oder die Kammern eines dieser Parlamente innerhalb von acht Wochen nach Übermittlung eines Entwurfs für einen Gesetzgebungsakt eine begründete Stellungnahme an die Präsidenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission richten, in der sie darlegen, warum der Entwurf ihrer Ansicht nach nicht mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar ist. Erreicht die Zahl der begründeten Stellungnahmen der nationalen Parlamente mindestens ein Drittel (eine Stimme pro Kammer bei Zweikammerparlamenten und zwei Stimmen bei Einkammerparlamenten), muss der Entwurf erneut geprüft werden („gelbe Karte“).
Die Institution, die den Entwurf des Gesetzgebungsaktes verfasst hat, kann entscheiden, ob sie ihn beibehält, ändert oder zurückzieht, wobei diese Entscheidung begründet werden muss. Bei Bestimmungen, die in den Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen fallen, liegt die untere Schwelle bei einem Viertel der Stimmen. Wenn im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens mindestens die einfache Mehrheit der Stimmen aller nationalen Parlamente die Vereinbarkeit eines Gesetzgebungsvorschlags mit dem Subsidiaritätsprinzip bestreitet und die Kommission beschließt, ihren Vorschlag aufrechtzuerhalten, wird dieser dem Gesetzgeber (Europäisches Parlament und Rat) vorgelegt, der in erster Lesung darüber entscheidet. Ist der Gesetzgeber der Ansicht, dass der Legislativvorschlag nicht mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar ist, kann er ihn mit einer Mehrheit von 55 % der Mitglieder des Rates oder der Mehrheit der abgegebenen Stimmen im Europäischen Parlament ablehnen („orange Karte“).
Das Frühwarnsystem in der Praxis
Das Verfahren der „gelben Karte“ wurde bislang nur dreimal ausgelöst, während das Verfahren der „orangenen Karte“ noch nie angewendet wurde. Im Mai 2012 wurde zum ersten Mal eine „Gelbe Karte“ für einen Vorschlag der Kommission für eine Verordnung über die Ausübung des Rechts auf Kollektivmaßnahmen im Zusammenhang mit der Niederlassungsfreiheit und dem freien Dienstleistungsverkehr vergeben. Zwölf der 40 nationalen Parlamente bzw. Kammern dieser Parlamente waren der Ansicht, dass der Inhalt des Vorschlags nicht mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar sei. Die Kommission zog ihren Vorschlag schließlich zurück, war aber dennoch der Ansicht, dass kein Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip vorliege. Im Oktober 2013 erteilten 14 nationale parlamentarische Kammern in 11 Mitgliedstaaten dem Vorschlag für eine Verordnung zur Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft eine weitere „gelbe Karte“. Nach Auswertung der begründeten Stellungnahmen der nationalen Parlamente beschloss die Kommission, den Vorschlag beizubehalten, mit der Begründung, dass er mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar sei. Eine dritte „gelbe Karte“ wurde schließlich im Mai 2016 von 14 Kammern in 11 Mitgliedstaaten für den Vorschlag zur Überarbeitung der Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern erteilt. Die Kommission lieferte eine ausführliche Begründung für die Beibehaltung ihres Vorschlags und argumentierte, dass die Entsendung von Arbeitnehmern per Definition eine grenzüberschreitende Situation ist und daher nicht gegen das Subsidiaritätsprinzip verstößt.
Gerichtliche Kontrolle
Die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips kann im Nachhinein, nach der Verabschiedung des Gesetzgebungsaktes, durch eine Klage vor dem Gerichtshof der Europäischen Union überprüft werden. Dies ist auch im Protokoll vorgesehen. Die Organe der Union verfügen bei der Anwendung dieses Grundsatzes jedoch über einen großen Ermessensspielraum. Sie können im Namen ihres nationalen Parlaments oder einer seiner Kammern gemäß ihrer Rechtsordnung eine Nichtigkeitsklage vor dem Gerichtshof gegen einen Gesetzgebungsakt wegen Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip erheben. Auch der Ausschuss der Regionen kann solche Gerichtsverfahren gegen Gesetzgebungsakte einleiten, wenn der AEUV eine entsprechende Konsultation vorsieht. Die Rolle des Europäischen Parlaments Das Konzept der Subsidiarität wurde vom Europäischen Parlament vorgeschlagen, das bei der Annahme des Entwurfs des Vertrags über die Europäische Union im Jahr 1984 eine entsprechende Bestimmung vorschlug. In Fällen, in denen der Vertrag der Union eine Zuständigkeit überträgt, die mit der der Mitgliedstaaten konkurriert, sollten die Mitgliedstaaten dort tätig werden können, wo die Union nicht regulierend eingegriffen hat. In dem Vorschlag wurde auch betont, dass die Union nur Aufgaben übernehmen sollte, die gemeinsam wirksamer erfüllt werden können als durch getrennt handelnde Staaten. Interinstitutionelle Vereinbarungen Das Europäische Parlament hat eine Reihe von Maßnahmen ergriffen, um im Rahmen der Verträge seine Rolle bei der Anwendung des Subsidiaritätsprinzips zu spielen. Der Rechtsausschuss des EP erstellt regelmäßig einen Kommentarbericht zu den von der Kommission ausgearbeiteten Jahresberichten über Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit.
Der Rat, das Parlament und die Kommission unterzeichneten 1993 eine Interinstitutionelle Vereinbarung, die den Willen der drei Organe, in diesem Bereich entschlossen zu handeln, klar zum Ausdruck bringt. Damit verpflichten sie sich zur Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips. Diese Vereinbarung präzisiert durch Verfahren zur Anwendung des Subsidiaritätsprinzips die Modalitäten der Ausübung der Befugnisse, die den Organen der Union durch die Verträge übertragen werden, um die Verwirklichung der in den Verträgen vorgesehenen Ziele zu ermöglichen.
Die Kommission hat sich verpflichtet, das Subsidiaritätsprinzip zu berücksichtigen und seine Einhaltung zu begründen und zu rechtfertigen. Dasselbe gilt für das Parlament und den Rat im Rahmen der ihnen übertragenen Zuständigkeiten. Abschließende Bemerkung Wir sehen, dass die Kritiker der Europäischen Union in der Vergangenheit vielleicht Recht hatten. Aber das reicht nicht aus. Die Europäische Union, d. h. wir alle, hat gelernt. Präsident Kennedy hatte eine Weisheit, die ich gerne auf die Europäische Union anwenden würde, er sagte angesichts großer Herausforderungen: Man kann nicht mehrere Gehirne schlagen, die zusammenarbeiten. Die Europäische Union ist glücklicherweise eine sehr vielfältige Kooperation, die aus vielen Völkern, Kulturen und Sprachen besteht. Niemanden zu überrollen, braucht Zeit. Aber dann ist die Lösung durchdacht und vielfältig. Wie Präsident John F. Kennedy angesichts außergewöhnlicher und komplexer Herausforderungen gerne erinnerte: „You can’t beat brains!“ (Man kann Gehirne, die zusammenarbeiten, nicht schlagen) TH
