DAS SUBSIDIARITÄTSPRINZIP UND SEIN KONTEXT
Viele Menschen halten das „Subsidiaritätsprinzip und seinen Kontext” für ein trockenes und fast theoretisches Thema. Wir möchten jedoch zeigen, dass das Subsidiaritätsprinzip in Wirklichkeit ein zentrales Thema unserer Vorstellung vom Menschen in Europa und unseres Verständnisses vom Zusammenleben in der Europäischen Union ist.
GESCHICHTE DER IDEEN
Die Idee der Subsidiarität existiert schon lange vor der Europäischen Union.
Tatsächlich wurde das Subsidiaritätsprinzip aus der christlichen Soziallehre entwickelt, insbesondere um die persönliche Verantwortung und Würde des Einzelnen zu betonen. Damals war das Subsidiaritätsprinzip natürlich revolutionär, da es die allmächtige Ordnung des oft monarchistischen autoritären Staates in Frage stellte. Andererseits gibt es ohne persönliche Verantwortung auch keine persönliche Schuld oder Verdienste, was nicht der jüdisch-christlichen Weltanschauung entspricht.
In der Neuzeit wurde das Subsidiaritätsprinzip von Papst Pius XI. gegen Ordnungen in Staat und Gesellschaft formuliert, die den Einzelnen nicht unterstützen, sondern bevormunden. Die Subsidiarität war somit auch ein Gegenentwurf zum bereits in Russland etablierten Kommunismus, zum Faschismus in Italien und zum aufkommenden Nationalsozialismus in Deutschland mit seiner völkischen Ideologie, die die Überlegenheit des Volkes im ethnischen Sinne gegenüber anderen Völkern ebenso wie gegenüber dem Individuum propagiert.
KONTEXT UND EUROPÄISCHER KONTEXT
Wenn man auf europäischer Ebene von Subsidiarität oder Subsidiarität spricht, darf man nicht vergessen, dass die Bedeutung und Anwendung dieser Begriffe in den verschiedenen europäischen Sprachen unterschiedliche, manchmal sogar gegensätzliche Bedeutungen haben. So werden gegensätzliche Situationen miteinander in Verbindung gebracht. In romanischsprachigen Ländern wie Italien oder Frankreich hat „subsidiär” eher die Bedeutung von sekundär oder untergeordnet, während in deutschsprachigen Ländern „subsidiär” die Grundlage des Föderalismus ist. Der Begriff „Föderalismus” hingegen hat in deutschsprachigen Ländern eine positive Konnotation, in englischsprachigen Ländern jedoch eine gegenteilige Bedeutung, wo er eher mit Zentralisierung assoziiert wird.
Vor diesem Hintergrund ist es nicht verwunderlich, dass die Behandlung des Themas Subsidiarität auf europäischer Ebene so schwierig ist und es bisher nicht gelungen ist, sie verbindlich zu gestalten. Die Konferenz über die Zukunft Europas auf institutioneller Ebene muss eine gemeinsame Sprache finden, die sich positiv auf den Rat und den Ausschuss der Regionen auswirkt.
Das in Artikel 5 (Artikel 3b) Absatz 2 des EG-Vertrags festgelegte Subsidiaritätsprinzip unterscheidet nur zwischen der Ebene der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaftsebene, wenn es darum geht, wer für die Ausübung einer Zuständigkeit verantwortlich ist. https://www.europarl.europa.eu/factsheets/de/sheet/7/a-szubszidiaritas-elve
Die Tatsache, dass „die Maßnahmen der Europäischen Gemeinschaft gemäß dem Subsidiaritätsprinzip nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch ihre Gebietskörperschaften betreffen, soweit diese nach nationalem Verfassungsrecht eigene Gesetzgebungsbefugnisse haben”, wurde in der Erklärung zur Subsidiarität von Deutschland, Österreich und Belgien, die auf Drängen Flanderns vom Europäischen Rat von Amsterdam zur Kenntnis genommen wurde, klar zum Ausdruck gebracht. Es überrascht nicht, dass es sich um föderalistisch organisierte Mitgliedstaaten handelt und dass alle drei zum deutschen (oder deutsch-flämischen) Sprachraum gehören. Es überrascht auch nicht, dass die genannten Staaten eine gesonderte gemeinsame Erklärung abgeben mussten, da der Antrag von den anderen Mitgliedstaaten nicht unterstützt wurde.
Ein weiterer Punkt ist die verfassungsrechtliche und innenpolitische Situation in den anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union.
Die oben genannten föderalistisch organisierten Mitgliedstaaten stehen im Verdacht, das Subsidiaritätsprinzip der Selbstorganisation anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union, wie Italien (Südtirol) und Spanien (Katalonien und Baskenland), nicht zu respektieren.
In ihrer aktuellen Definition bedeutet Subsidiarität, dass öffentliche Aufgaben so bürgernah wie möglich geregelt werden müssen – beispielsweise auf Gemeinde- oder Landesebene. Nur wenn ein bestimmtes Problem auf dieser Ebene nicht gelöst werden kann, muss die Regelungskompetenz „nach oben” übertragen werden.
Sowohl in Deutschland als auch in Europa fehlen jedoch in der Regel die Instrumente, um zu entscheiden, wann eine Aufgabe übertragen werden muss, da nicht definiert ist, wann eine Lösung nicht mehr von der unteren Ebene gefunden werden kann oder soll. –
Wenn beispielsweise der Schutz vor Epidemien, das allgemeine Interesse der größeren Gemeinschaft oder die zu erreichende Gleichheit der Lebensbedingungen ein Eingreifen der regionalen, föderalen oder europäischen Ebene erfordern, um auf die übergeordnete Ebene zu wechseln. (Belgien hat in dieser Hinsicht klarere Grenzen gezogen und demonstriert dies auch durch die Vertretung des Mitgliedstaates Belgien durch die Regionen in den europäischen Räten).
Artikel 5 des EG-Vertrags besagt: „In den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, wird die Gemeinschaft nach dem Subsidiaritätsprinzip nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können “.
Bei der Beurteilung, ob die Maßnahmen „von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können“, darf nicht außer Acht gelassen werden, dass die Fähigkeit zur Lösung von Problemen innerhalb Deutschlands, zwischen den Bundesländern oder zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union unterschiedlich ist. (Um kein Bundesland zu verärgern, stelle ich nicht die Frage, wer Flughäfen rechtzeitig bauen oder eine überdurchschnittlich hohe Anzahl von Spitzenuniversitäten finanzieren kann und dabei gleichzeitig einen ausgeglichenen Haushalt aufrechterhält).
DAS SUBSIDIARITÄTSPRINZIP – GRUNDPRINZIP
Bei jeder Gesetzgebungsinitiative muss die Europäische Kommission nachweisen, dass sie die betreffende Aufgabe besser lösen kann als die Regionen oder Mitgliedstaaten, und dies auch in den Vorschlägen begründen, die sie auf Ersuchen der Mitgliedstaaten vorlegt.
Da der Begriff der Subsidiarität auf europäischer Ebene nicht eindeutig definiert werden kann (siehe oben), greift die Europäische Union auf das Instrument der eingehenden Folgenabschätzung ihrer Maßnahmen zurück, das an mehreren Stellen im Vertrag von Lissabon verankert ist. In ihrem Arbeitsprogramm für 2021 hat die Europäische Kommission daher für jeden geplanten Legislativvorschlag eine Folgenabschätzung vorgesehen, die auch die Prüfung möglicher Eingriffe in bestehende Zuständigkeiten umfasst.
Allzu oft wird vergessen, dass die Kommission Vorschläge an die Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament richtet, die dann entscheiden, ob sie diese annehmen oder nicht.
Der Vertrag von Amsterdam enthält im „Protokoll über die Subsidiarität“ rechtsverbindliche Präzisierungen zur Anwendung des Subsidiaritätsprinzips. Damit das Handeln der Europäischen Union gerechtfertigt ist, müssen zwei Bedingungen erfüllt sein:
– Die Ziele der Maßnahme können von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden.
– Die Ziele können daher besser durch eine Gemeinschaftsmaßnahme erreicht werden. Die Kommission muss daher begründen, ob diese Bedingungen erfüllt sind. Gleichzeitig wird präzisiert, dass die Maßnahmen der Europäischen Union den Mitgliedstaaten so viel Spielraum wie möglich lassen müssen.
Das Subsidiaritätsprinzip garantiert einer untergeordneten Behörde gegenüber einer übergeordneten Behörde oder einer lokalen Behörde gegenüber der Zentralgewalt ein gewisses Maß an Unabhängigkeit. Es handelt sich also um eine Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen verschiedenen Regierungsebenen, ein Prinzip, das die institutionelle Grundlage der föderalen Staaten bildet.
Im Rahmen der Gemeinschaft bedeutet das Subsidiaritätsprinzip, dass die Mitgliedstaaten die Zuständigkeiten behalten, die sie selbst am wirksamsten ausüben können, und dass der Gemeinschaft die Befugnisse übertragen werden, die die Mitgliedstaaten nicht zufriedenstellend ausüben können.
Das Subsidiaritätsprinzip gilt nur für Bereiche, die sich die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten teilen. Es gilt daher weder für die ausschließlichen Zuständigkeiten der Gemeinschaft noch für die ausschließlichen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten. Die Abgrenzung ist jedoch unscharf, da die Zuständigkeitsbereiche der Gemeinschaft beispielsweise durch Artikel 308 (235) EG-Vertrag erweitert werden können, wenn ein Tätigwerden der Gemeinschaft zur Erreichung der Ziele des Vertrags erforderlich erscheint.
VERTRAG VON AMSTERDAM
Ohne den Wortlaut der Subsidiaritätsregel in Artikel 5 (Artikel 3b) Absatz 2 EG-Vertrag zu ändern, hat der Vertrag von Amsterdam das „Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit” in den Vertrag über die Europäische Union aufgenommen.
WER IST VON DEM SUBSIDIARITÄTSPRINZIP BETROFFEN?
Das Subsidiaritätsprinzip gilt für alle Organe der Union. Es ist insbesondere im Rahmen der Gesetzgebungsverfahren von praktischer Bedeutung. Der Vertrag von Lissabon hat die Rolle der nationalen Parlamente und des Gerichtshofs bei der Kontrolle der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips gestärkt. Der Vertrag von Lissabon hat nicht nur ausdrücklich auf die subnationale Dimension des Subsidiaritätsprinzips Bezug genommen, sondern auch die Rolle des Ausschusses der Regionen gestärkt und den nationalen Parlamenten die Möglichkeit gegeben, die mit Gesetzgebungsbefugnissen ausgestatteten regionalen Parlamente in das „Frühwarnsystem” einzubeziehen.
KONTROLLE DER EU-ORGANE DURCH DIE NATIONALEN PARLEMENTE („FRÜHWARNSYSTEM“)
Gemäß den Bestimmungen des Vertrags von Lissabon überwachen die nationalen Parlamente die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips nach dem in Protokoll Nr. 2 vorgesehenen Verfahren. Somit kontrollieren die nationalen Parlamente nicht nur die Europäische Kommission, sondern auch den Rat und das Europäische Parlament, was nicht oft genug betont werden kann.
Im Rahmen dieses Verfahrens („Frühwarnsystem“) können die nationalen Parlamente oder die Kammern eines dieser Parlamente innerhalb von acht Wochen nach Übermittlung eines Entwurfs eines Gesetzgebungsakts den Präsidenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme übermitteln, in der sie darlegen, warum sie der Ansicht sind, dass der Entwurf nicht mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar ist. Erreicht die Zahl der begründeten Stellungnahmen der nationalen Parlamente mindestens ein Drittel (eine Stimme pro Kammer bei Zweikammerparlamenten und zwei Stimmen bei Einkammerparlamenten), muss der Entwurf überprüft werden („gelbe Karte“).
Die Institution, die den Entwurf eines Gesetzgebungsakts ausgearbeitet hat, kann beschließen, ihn beizubehalten, zu ändern oder zurückzuziehen, wobei dieser Beschluss zu begründen ist. Für Bestimmungen im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen liegt die Schwelle bei einem Viertel der Stimmen. Wenn im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens mindestens die einfache Mehrheit aller nationalen Parlamente die Vereinbarkeit eines Gesetzgebungsvorschlags mit dem Subsidiaritätsprinzip beanstandet und die Kommission beschließt, ihren Vorschlag aufrechtzuerhalten, wird dieser dem Gesetzgeber (Europäisches Parlament und Rat) vorgelegt, der in erster Lesung darüber entscheidet. Ist der Gesetzgeber der Auffassung, dass der Legislativvorschlag nicht mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar ist, kann er ihn mit einer Mehrheit von 55 % der Mitglieder des Rates oder mit der Mehrheit der im Europäischen Parlament abgegebenen Stimmen ablehnen („orange Karte“).
DAS FRÜHWARNSYSTEM IN DER PRAXIS
Das „Gelbe-Karte“-Verfahren wurde bisher nur dreimal ausgelöst, während das „Orange-Karte“-Verfahren noch nie angewendet wurde. Im Mai 2012 wurde zum ersten Mal eine „gelbe Karte” für einen Verordnungsvorschlag der Kommission zur Ausübung des Rechts auf Kollektivmaßnahmen im Zusammenhang mit der Niederlassungsfreiheit und dem freien Dienstleistungsverkehr ausgesprochen. Zwölf der 40 nationalen Parlamente oder Kammern dieser Parlamente waren der Ansicht, dass der Inhalt des Vorschlags nicht mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar war. Die Kommission zog ihren Vorschlag schließlich zurück, war jedoch weiterhin der Ansicht, dass kein Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip vorlag.
Im Oktober 2013 sprachen 14 nationale Parlamentskammern in 11 Mitgliedstaaten erneut eine „gelbe Karte“ gegen den Vorschlag für eine Verordnung zur Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft aus.
Nach Prüfung der begründeten Stellungnahmen der nationalen Parlamente beschloss die Kommission, den Vorschlag aufrechtzuerhalten, und argumentierte, dass er mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar sei.
Eine dritte „gelbe Karte” wurde schließlich im Mai 2016 von 14 Kammern in 11 Mitgliedstaaten für den Vorschlag zur Überarbeitung der Entsenderichtlinie ausgesprochen. Die Kommission begründete die Beibehaltung ihres Vorschlags ausführlich und argumentierte, dass die Entsendung von Arbeitnehmern per definitionem eine grenzüberschreitende Situation darstelle und daher nicht gegen das Subsidiaritätsprinzip verstoße.
GERICHTLICHE KONTROLLE
Die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips kann nach der Verabschiedung des Rechtsakts durch eine Klage vor dem Gerichtshof der Europäischen Union nachträglich überprüft werden. Dies ist auch im Protokoll vorgesehen. Die Organe der Union verfügen jedoch über einen weiten Ermessensspielraum bei der Anwendung dieses Grundsatzes.
Sie können im Namen ihres nationalen Parlaments oder einer seiner Kammern gemäß ihrer Rechtsordnung beim Gerichtshof eine Nichtigkeitsklage gegen einen Rechtsakt wegen Verstoßes gegen den Subsidiaritätsgrundsatz einreichen. Der Ausschuss der Regionen kann ebenfalls solche Gerichtsverfahren gegen Rechtsakte einleiten, wenn der AEUV eine Konsultation zu diesem Zweck vorsieht.
DIE ROLLE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS
Das Subsidiaritätskonzept wurde vom Europäischen Parlament vorgeschlagen, das bei der Verabschiedung des Entwurfs des Vertrags über die Europäische Union im Jahr 1984 eine entsprechende Bestimmung vorschlug. In Fällen, in denen der Vertrag der Union eine mit den Mitgliedstaaten konkurrierende Zuständigkeit überträgt, sollten die Mitgliedstaaten dort tätig werden können, wo die Union keine Rechtsvorschriften erlassen hat. In dem Vorschlag wurde auch betont, dass die Union nur Aufgaben übernehmen sollte, die gemeinsam wirksamer erfüllt werden können als von den einzelnen Staaten.
INTERINSTITUTIONELLE VEREINBARUNGEN
Das Europäische Parlament hat eine Reihe von Maßnahmen verabschiedet, um seine Rolle im Rahmen der Verträge bei der Anwendung des Subsidiaritätsprinzips wahrzunehmen. Der Rechtsausschuss des EP erstellt regelmäßig einen Bericht mit Kommentaren zu den von der Kommission verfassten Jahresberichten über Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit.
Der Rat, das Parlament und die Kommission haben 1993 eine interinstitutionelle Vereinbarung unterzeichnet, in der der Wille der drei Organe zum entschlossenen Handeln in diesem Bereich klar zum Ausdruck kommt. Damit verpflichten sie sich zur Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips. Diese Vereinbarung legt durch Verfahren zur Anwendung des Subsidiaritätsprinzips die Modalitäten für die Ausübung der den Organen der Union durch die Verträge übertragenen Befugnisse fest, um die Verwirklichung der in den Verträgen vorgesehenen Ziele zu ermöglichen. Die Kommission hat sich verpflichtet, das Subsidiaritätsprinzip zu berücksichtigen und dessen Einhaltung zu begründen und zu rechtfertigen. Gleiches gilt für das Parlament und den Rat im Rahmen der ihnen übertragenen Befugnisse.
ABSCHLIESSENDE BEMERKUNG
Man sieht, dass die Kritiker der Europäischen Union in der Vergangenheit vielleicht Recht hatten. Aber das reicht nicht aus. Die Europäische Union, also wir alle, haben daraus gelernt. Präsident Kennedy hatte eine Weisheit, die ich gerne auf die Europäische Union anwenden möchte. Angesichts großer Herausforderungen sagte er:
MAN KANN MEHRERE KÖPFE, DIE ZUSAMMENARBEITEN, NICHT BESIEGEN.
Die Europäische Union ist glücklicherweise eine sehr vielfältige Kooperation, die sich aus vielen Völkern, Kulturen und Sprachen zusammensetzt. Niemanden zu übergehen, braucht Zeit. Aber die Lösung ist dann durchdacht und vielfältig. Wie Präsident John F. Kennedy angesichts außergewöhnlicher und komplexer Herausforderungen gerne sagte: „You can’t beat brains! – Man kann vereinte Köpfe nicht besiegen.“ TH
